– Este artigo visa dissecar as falácias do dogma do menor preço e explorar as dimensões do conceito de proposta mais vantajosa, bem como os desafios para sua efetiva implementação –
ARTIGO I Cultura&Realidade – Por Alex Vinicius Nunes Novaes Machado*
A atividade de contratação no âmbito da administração pública brasileira é historicamente marcada por uma tensão entre a busca pela economicidade e a necessidade de assegurar a qualidade e a eficiência dos bens, serviços e obras adquiridos. Durante décadas, sob a égide da Lei nº 8.666/1993, o critério do menor preço consolidou-se como o principal norteador dos certames, em uma interpretação que frequentemente reduzia o princípio da economicidade à sua dimensão puramente monetária e imediata.
Contudo, tal abordagem simplista demonstrou, ao longo do tempo, suas graves limitações, gerando um ciclo vicioso de contratações precárias, desperdício de recursos e degradação dos serviços públicos.
A promulgação da Lei nº 14.133/2021, representa uma ruptura normativa fundamental com essa tradição. Ao estabelecer, em seu artigo 11, inciso I, que o objetivo do processo licitatório é “assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a administração pública”, o legislador positivou um novo paradigma. A vantajosidade transcende o preço e convoca o gestor público a uma análise integral e estratégica, que considere o ciclo de vida do objeto, os impactos socioambientais e a real efetividade da solução contratada.
Falácia do menor preço e seleção adversa no ‘mercado de limões’
A preferência pelo menor preço, embora intuitivamente alinhada à proteção do erário, revela-se, em uma análise mais detida, uma ilusão de economicidade.
Suas consequências negativas são amplamente documentadas na prática administrativa e na jurisprudência dos órgãos de controle, notadamente do Tribunal de Contas da União (TCU).
Essa dinâmica perversa encontra notável paralelo na teoria econômica, especificamente no conceito do “Mercado de Limões” (The Market for Lemons), desenvolvido pelo Nobel de Economia George Akerlof.
Akerlof demonstrou que, em mercados com assimetria de informação — onde o vendedor conhece a qualidade do produto melhor que o comprador —, a tendência é que os produtos de má qualidade (“limões”) expulsem do mercado os de boa qualidade (“pêssegos”).
Isso ocorre porque o comprador, incapaz de distinguir a qualidade, está disposto a pagar apenas um preço médio, valor que é insuficiente para os vendedores de bons produtos, mas lucrativo para os de produtos ruins.
Transpondo essa lógica para as licitações, o critério do menor preço cria um ambiente análogo.
A administração pública (compradora) possui informação imperfeita sobre a real capacidade de execução e a qualidade intrínseca dos insumos que serão empregados pelo licitante (vendedor).
Ao sinalizar que o único atributo valorizado é o preço baixo, o Estado induz uma “corrida para o fundo”, na qual as empresas com propostas de alta qualidade (“pêssegos”), que possuem estruturas de custo mais elevadas em razão de melhores materiais, mão de obra qualificada e tecnologia superior, não conseguem competir.
Elas são sistematicamente vencidas por proponentes que oferecem “limões”: propostas com preços inexequíveis, que só se sustentam pela futura degradação da qualidade ou por pleitos de reequilíbrio.
O resultado é um fenômeno clássico de seleção adversa: o próprio mecanismo de seleção, ao invés de escolher o melhor parceiro contratual, acaba por sistematicamente selecionar o proponente de maior risco e pior qualidade, materializando a falácia da economicidade.
Dessa forma, a busca incessante pelo menor preço frequentemente atrai propostas inexequíveis.
Empresas que apresentam valores artificialmente baixos para vencer o certame acabam por não conseguir honrar o contrato, levando a uma de duas situações: ou abandonam a execução, gerando a necessidade de um novo e custoso processo licitatório, ou buscam compensar o prejuízo por meio de aditivos contratuais, superfaturamento ou, pior, pela utilização de materiais de qualidade inferior.
Em segundo lugar, a fixação no preço inicial ignora os custos de longo prazo.
A máxima popular “o barato sai caro” encontra plena ressonância nas contratações públicas.
Uma solução tecnológica mais barata na aquisição pode demandar custos de manutenção e consumo energético muito superiores a uma alternativa de maior valor inicial, o que a análise do Custo do Ciclo de Vida (CCV) busca corrigir.
Por fim, o critério do menor preço atua como um desincentivo à inovação e à sustentabilidade.
Empresas que investem em pesquisa, desenvolvimento ou processos produtivos de baixo impacto ambiental dificilmente conseguem competir quando o único fator decisório é o preço.
Ruptura normativa: proposta mais vantajosa na Lei nº 14.133
O artigo 11, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 é o epicentro da mudança paradigmática. A norma impõe que a licitação deve “assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a administração pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto”.
A expressão “vantajoso” é um conceito jurídico indeterminado, cujo preenchimento exige do agente público uma avaliação técnica e criteriosa, pautada por elementos que vão além do valor monetário.
Os pilares da proposta mais vantajosa podem ser assim delineados:
Custo do ciclo de vida (CCV): A nova lei formaliza a necessidade de uma análise econômica abrangente, considerando não apenas o custo de aquisição, mas também os de utilização, manutenção e descarte.
Inovação e desenvolvimento nacional sustentável: A vantajosidade também se mede pelo alinhamento da contratação aos objetivos estratégicos do Estado, como o fomento a tecnologias limpas e à cadeia produtiva nacional (artigo 11, IV).
Qualidade e efetividade: A proposta mais vantajosa é aquela que efetivamente atende à necessidade pública, permitindo que a administração premie propostas que superem os parâmetros mínimos de qualidade definidos no edital.
Desafios para a efetivação: o imperativo da mudança cultural e técnica
A transição do menor preço para a proposta mais vantajosa não se opera apenas com a mudança da lei; ela exige uma profunda transformação na cultura e na capacidade técnica dos órgãos públicos.
Os desafios centrais são: a capacitação dos agentes públicos para elaborar editais com critérios de julgamento mais complexos; o desenvolvimento de metodologias de mensuração objetivas para calcular o CCV e valorar atributos qualitativos; e a garantia de transparência e controle social para legitimar as decisões.
Para além do preço, a consolidação do valor público
O dogma do menor preço nas contratações públicas representa uma distorção do princípio da economicidade que, por décadas, fomentou um mercado de “limões”, gerando ineficiência e prejuízos ao erário.
A Lei nº 14.133/2021, ao consagrar a busca pela proposta mais vantajosa, oferece o arcabouço normativo para uma revolução na forma como o Estado contrata, combatendo a seleção adversa.
A verdadeira economicidade não reside no dispêndio imediato, mas na capacidade de a contratação gerar o maior valor público possível.
A implementação deste conceito é um desafio complexo, mas imperativo para que a Administração Pública deixe de ser uma mera compradora de “limões” e passe a ser uma investidora em “pêssegos”, soluções que efetivamente servirão ao interesse público em sua plenitude.
(*) Alex Vinicius Nunes Novaes Machado – é sócio-fundador do escritório Alex Machado Advogados Associados e graduado em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba (UEPB) e especialista em Direito Público, com foco em Licitações, Contratos Administrativos e Direito Eleitoral no estado da Bahia. Atuou como Procurador Geral do Município de Irecê no período de 2013 a 2024 e atualmente realiza assessoria e consultoria em municípios da região de Irecê, Oeste e Chapada Diamantina e a mandatos parlamentares.
Referências
AKERLOF, George A. The Market for “Lemons”: Quality Uncertainty and the Market Mechanism. The Quarterly Journal of Economics, v. 84, n. 3, p. 488-500, Aug. 1970.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021.
